Na stronie Rządowego Centrum Legislacji został udostępniony rządowy projekt ustawy o kryptoaktywach (dalej projekt ustawy). Prace nad tym projektem cały czas trwają, m.in. odbyły się konsultacje społeczne (uwagi do projektu zgłosiło np. Stowarzyszenie Ekspertów Blockchain, czy Giełda Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie). Treść projektu ustawy o kryptoaktywach nie jest zatem jeszcze ostatecznie przesądzona. Sporo już jednak można o tym projekcie powiedzieć.
Po co przygotowano projekt ustawy o kryptoaktywach, czyli ustawa o kryptoaktywach a rozporządzenie MiCA
Z dniem 29 czerwca 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady o rynku kryptoaktywów (rozporządzenie MiCA), które będzie stosowane bezpośrednio na obszarze całej Unii Europejskiej, a więc również w Polsce, od 30 grudnia 2024 r. (więcej o rozporządzeniu MiCA zob. wpis Pojęcie kryptoaktywa i rodzaje kryptoaktywów w rozporządzeniu MiCA). Jednak pomimo tego, że rozporządzenie unijne nie wymaga implementacji, to jednak, do tego aby mogło być skutecznie stosowane w danym kraju członkowskim konieczne jest dokonanie odpowiednich zmian w prawie tego kraju. Stąd też, aby rozporządzenie MiCA mogło być stosowane w Polsce niezbędne jest dokonanie odpowiednich zmian w polskim prawie, przede wszystkim w publicznoprawnej regulacji nadzoru finansowego – temu ma służyć projektowana ustawa o kryptoaktywach. Nie jest to zatem ustawa, co sugeruje jej nazwa, całościowo regulująca problematykę kryptoaktywów.
Podstawowym celem ustawy o kryptoaktywach jest dokonanie zatem takich zmian w polskim prawie, aby właściwe polskie władze nadzorcze mogły skutecznie wykonywać nadzór przewidziany w rozporządzeniu MiCA. Naturalnym kandydatem dla wykonywania w Polsce takiego nadzoru jest Komisja Nadzoru Finansowego, jednakże, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) musi zostać ona wyraźnie ustawowo umocowana do wykonywania tych działań, które są przewidziane w rozporządzeniu MiCA.
Zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o kryptoaktywach
W tym kontekście zupełnie naturalnie kształtuje się zakres przedmiotowy projektowanej ustawy określony w jej art. 1. Według tego artykułu ustawa o kryptoaktywach określa organizację i wykonywanie nadzoru nad oferującymi, osobami ubiegającymi się o dopuszczenie kryptoaktywów do obrotu, emitentami tokenów powiązanych z aktywami i tokenów będących e-pieniądzem oraz dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów, zwanego dalej „nadzorem nad rynkiem kryptoaktywów”. Artykuł 1 określa także zakres podmiotowy ustawy o kryptoaktywach.
Nadzór nad rynkiem kryptoaktywów nowym nadzorem finansowym w polskim prawie
Konsekwentnie w projekcie ustawy przewidziano odpowiednią nowelizację ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, tj. dodanie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, zawierającego listę nadzorów mieszczących się w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym, nowego nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów (dodanie nowego pkt. 15). Trudno powiedzieć na tym etapie prac legislacyjnych, czy projektodawca świadomie zrezygnował z posłużenia się we wspomnianym pkt 15 pojęciem „nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów”, który definiuje w art. 1 projektu ustawy i zamiast tego wskazał, że chodzi o nadzór przewidziany przepisami rozporządzenia MiCA oraz ustawą o kryptoaktywach. Wydaje się, że kwestia na powinna zostać uregulowana jednolicie.
Dodanie nowego nadzoru do katalogu z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oznacza potrzebę znowelizowania szeregu innych przepisów tej ustawy – w projekcie ustawy takie odpowiednie zmiany zostały przewidziane, m.in. projekt ustawy przewiduje znowelizowanie art. 6b ust. 1 ustawy o nadzorze finansowym, tak aby KNF mogła umieszczać na liście ostrzeżeń publicznych podmioty, których dotyczy zawiadomienie o popełnieniu jednego z przestępstw wskazanych w rozdziale 6 ustawy o kryptoaktywach.
Konsekwencje dodania nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów do katalogu nadzorów finansowych z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze finansowym
Dodanie nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów do katalogu nadzorów finansowych z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze finansowym powoduje, że powstaje m.in. możliwość:
- stosowania przepisów postępowania wyjaśniającego z rozdziału 2A ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w przepisach karnych ustawy o kryptoaktywach;
- poddawania sporów pomiędzy dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów a ich klientami sądowi polubownemu utworzonemu przy KNF;
- występowania, na podstawie art. 11b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, do KNF z wnioskiem o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy o kryptoaktywach;
- złożenia przez dostawcę usług związanych z kryptoaktywami, będącego stroną postępowania przed KNF w sprawie nałożenia sankcji na podstawie przepisów o kryptoaktywach, wniosku o zawarcie układu (art. 18k i n. ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym).
„Słowniczek” projektu ustawy o kryptoaktywach
W art. 2 projektu ustawy o kryptoaktywach znajduje się „słowniczek” ustawowy, który zawiera głównie odesłania do rozporządzenia MiCA oraz rozporządzenia 2023/1113 (więcej o tym rozporządzeniu zob. wpis Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2023/1113 z 31 maja 2023 r. w Sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i niektórych kryptoaktywów). Jest to zrozumiałe w świetle celu jaki ma osiągnąć ustawa, czyli z perspektywy zapewnienia możliwości bezpośredniego stosowania rozporządzenia MiCA. Na przykład używane w projekcie ustawy pojęcie kryptoaktywa jest zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MiCA (zob. też wpis Kryptoaktywa jako prawo majątkowe), pojęcie dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów jest zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia MiCA, pojęcie emitenta w art. 3 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia MiCA, ale już np. pojęcie rachunku kryptoaktywów zdefiniowano w rozporządzeniu 2023/113 w sprawie informacji towarzyszących transferom pieniężnych i niektórych kryptoaktywów.
Umocowanie KNF do wykonywania kontroli
Projektodawca proponuje, aby umocować KNF do przeprowadzania kontroli działalności emitentów tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem, oferujących, osób ubiegających się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów oraz dostawców usług w zakresie kryptoaktywów i jednocześnie określa zakres tej kontroli, która ma być wykonywana w celu ustalenia zgodności działalności tych podmiotów z przepisami ustawy oraz rozporządzenia MiCA i wydanych na jego podstawie rozporządzeń delegowanych i wykonawczych. Do tej kontroli mają mieć odpowiednie zastosowanie przepisy art. 26 oraz art. 27 - 36 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (zob. art. 21 projektu ustawy). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących kontroli nie wydaje się właściwym rozwiązaniem, gdyż może w praktyce stwarzać zbyt wiele kontrowersji.
Działania nadzorcze i kontrolne do jakich polskie władze nadzorcze powinny zostać umocowane według rozporządzenia MiCA
Regulacja zawarta w projekcie ustawy o kryptoaktywach odnosząca się do katalogu środków nadzorczych i ich stosowania jest bardzo rozbudowana a przez to nieprzejrzysta. Można powiedzieć, że z perspektywy dotychczasowej polskiej praktyki regulacyjnej, nadmiernie rozbudowana. Trudno jednak winić o to polskiego projektodawcę, który musiał się zmierzyć w tym względzie z materią rozporządzenia MiCA. Chodzi tu przede wszystkim o postanowienia art. 94 ust. 1 rozporządzenia MiCA. Ustęp ten zawiera obszerny katalog uprawnień nadzorczych i dochodzeniowych (supervisory and investigative powers), które właściwe władze nadzorcze (w Polsce – KNF) muszą posiadać – zgodnie z prawem krajowym – aby realizować obowiązki spoczywające na tych władzach określone w tytułach II – IV rozporządzenia MiCA (tytuł II „Kryptoaktywa inne niż tokeny powiązane z aktywami lub tokeny będące e-piniędzem”, tytuł III „Tokeny powiązane z aktywami”, tytuł IV „Tokeny będące e-pieniądzem”). Dodatkowo katalog ten uzupełniono wykazem uprawnień nadzorczych i dochodzeniowych zawartym w art. 94 ust. 3 rozporządzenia MiCA, które to uprawnienia organ nadzorczy powinien posiadać aby wywiązywać się z obowiązków przewidzianych w tytule VI rozporządzenia MiCA pt. „Zakaz nadużyć na rynku związanym z kryptoaktywami i zapobieganie takim nadużyciom”.
Rodzaje środków nadzorczych przewidziane w projekcie ustawy o kryptoaktywach
Regulacja dotycząca stosowania środków nadzorczych przez KNF wobec podmiotów objętych nadzorem nad rynkiem kryptoaktywów przewiduje bardzo rozbudowany katalog środków nadzorczych stosowanych przez KNF, co jest, jak to już wyżej zaznaczono, konsekwencją potrzeby dostosowania polskiego prawa do wymagań stawianych przez rozporządzenie MiCA. Poniżej zatem zostaną jedynie wskazane rodzaje środków nadzorczych, tak aby dać chociaż ogólny obraz wielości środków nadzorczych, które może zastosować KNF w ramach nadzoru nad rynkiem kryptoaktywów.
1) Zalecenia, tj. KNF może wydawać zalecenia:
- emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem w celu zaprzestania w wyznaczonym terminie naruszania obowiązków wynikających z przepisów art. 30-32, art. 34-38 i art. 54 rozporządzenia MiCA, przepisów aktów delegowanych lub wykonawczych wydanych na podstawie tego rozporządzenia oraz przepisów ustawy (art. 45 projektu ustawy),
- gdy nadzorowani dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów dopuszczają się naruszeń określonych przepisów rozporządzenia MiCA, ale waga tych naruszeń jest niewielka (art. 48 ust. 2 projektu ustawy).
2) Obowiązek zmiany treści lub formy dokumentu informacyjnego dotyczącego kryptoaktywa albo uzupełnienia treści takiego dokumentu o dodatkowe informacje oraz obowiązek zmiany treści materiałów marketingowych (art. 47 projektu ustawy)
3) Nakazy, tj. KNF może nakazać:
- oferującemu lub emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem wstrzymanie rozpoczęcia oferty publicznej kryptoaktywów albo przerwanie jej przebiegu, na okres nie dłuższy niż 30 dni roboczych, (art. 48 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy),,
- oferującemu lub osobie ubiegającej się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów wstrzymanie ubiegania się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów, na okres nie dłuższy niż 30 dni roboczych (art. 49 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy),
- oferującemu, emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem, osoby ubiegającej się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów lub dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów wstrzymanie rozpoczęcia rozpowszechniania materiałów marketingowych lub przerwanie ich rozpowszechniania, na okres nie dłuższy niż 30 dni roboczych, wskazując nieprawidłowości, które należy usunąć w tym okresie (art. 51 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy),
- dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów wstrzymanie świadczenia określonych usług w zakresie kryptoaktywów, na okres każdorazowo nie dłuższy niż 30 dni roboczych (art. 52 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy),
- zaprzestania wywierania wpływu (art. 55 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy),
- posiadaczowi kryptoaktywa zamknięcie lub zmniejszenie tymczasowo lub na stałe otwartych pozycji w kryptoaktywach lub ekspozycji na kryptoaktywa (art. 58 projektu ustawy),
- podmiotowi, który dopuścił się naruszenia, zaprzestanie działania skutkującego powstaniem naruszenia i niepodejmowanie tego działania w przyszłości (art. 61 ust. 2 pkt 2 projektu ustawy),
- dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów zaprzestania działań skutkujących powstaniem naruszenia, o którym mowa w art. 62 ust. 1 projektu ustawy, i niepodejmowanie tych działań w przyszłości (art. 62 ust. 4 pkt 1 projektu ustawy),
- podmiotowi, który dopuścił się naruszenia, wydanie korzyści osiągniętej lub wyrównanie straty unikniętej w wyniku naruszenia, o ile możliwe jest ich ustalenie (art. 66 pkt 1 projektu ustawy)
- osobom odpowiedzialnym za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 67 pkt 1 za naruszenia przepisów wskazanych w art. 67 pkt 1, zaprzestania działań skutkujących niewykonaniem albo nienależytym wykonaniem tych obowiązków lub powstaniem tych naruszeń i niepodejmowanie takich działań w przyszłości (art. 67 projektu ustawy).
4. Zakazy, tj. KNF może zakazać:
- oferującemu lub emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem rozpoczęcia oferty publicznej kryptoaktywów albo dalszego jej prowadzenia (art. 48 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy),
- oferującemu lub osobie ubiegającej się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów ubiegania się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów (art. 49 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy),
- oferującemu, emitentowi tokenów powiązanych z aktywami lub tokenów będących e-pieniądzem, osobie ubiegającej się o dopuszczenie do obrotu kryptoaktywów lub dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów rozpowszechniania materiałów marketingowych lub udostępniania określonych informacji pochodzących z tych materiałów albo dalszego ich udostępniania, w szczególności w przypadku gdy wskazane przez Komisję nieprawidłowości nie zostały usunięte w okresie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 51 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy),
- dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów świadczenia określonych usług w zakresie kryptoaktywów, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 52 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy),
- dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów prowadzącemu platformę obrotu kryptoaktywami obrotu wskazanymi kryptoaktywami, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 53 projektu ustawy),
- wykonywania prawa z głosu, przez akcjonariusza z posiadanych akcji dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów (art. 55 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy),
- osobie odpowiedzialnej za naruszenie pełnienia funkcji członka zarządu lub rady dyrektorów lub funkcji kierowniczych u dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów, przez okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż rok (art. 62 ust. 4 pkt 2 projektu ustawy),
- świadczenia usług w zakresie kryptoaktywów – w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 59 ust. 1 lit. b rozporządzenia MiCA, tj. instytucją kredytową, centralnego depozytu papierów wartościowych, firmy inwestycyjnej, uczestnika rynku, instytucji pieniądza elektronicznego, spółki zarządzającej UCITS lub zarządzającym alternatywnym funduszem inwestycyjnym, którym zezwolono na świadczenie usług w zakresie kryptoaktywów zgodnie z art. 60 rozporządzenia MiCA (art. 65 ust. 3 pkt 2 projektu ustawy),
- osobie odpowiedzialnej za naruszenie pełnienia funkcji członka zarządu lub rady dyrektorów lub funkcji kierowniczych u dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów przez okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż rok, a w przypadku gdy naruszenia mają charakter powtarzający się - przez okres nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 15 lat (art. 66 pkt 2 projektu ustawy),
- członkom zarządu lub rady dyrektorów dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów lub innym osobom odpowiedzialnym za naruszenie zawierania transakcji na własny rachunek, których przedmiotem są kryptoaktywa, przez okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż rok (art. 66 pkt 3 projektu ustawy).
5. Wystąpienie z wnioskiem o odwołanie członka zarządu lub rady dyrektorów odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie, w przypadku gdy naruszenia mają charakter poważny (art. 62 ust. 4 pkt 3 projektu ustawy).
6) Kary pieniężne (zob. art. 60, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 69 projektu ustawy).
7) Cofnięcie zezwolenia (zob. art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 1, 65 ust 3 pkt 1 projektu ustawy).
8) Wystąpienie z wnioskiem o odwołanie osoby wchodzącej w skład organu zarządzającego (art. 61 ust. 2 pkt 4 projektu ustawy).
9) Żądanie skierowane do dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów prowadzącego platformę obrotu kryptoaktywami wstrzymania wprowadzenia wskazanych kryptoaktywów do obrotu lub rozpoczęcie obrotu wskazanymi kryptoaktywami, zawieszenia obrotu wskazanymi kryptoaktywami, wykluczenie z obrotu wskazanych kryptoaktywów (art. 54 projektu ustawy).
Fakultatywność stosowania środków nadzorczych przez KNF
Wszystkie środki nadzorcze (w tym sankcje) przewidziane w projekcie ustawy o kryptoaktywach mają charakter fakultatywny – KNF może, ale nie musi ich stosować.
Forma decyzji administracyjnej dla stosowania środków nadzorczych przez KNF
Według art. 72. ust. 1 projektu ustawy środki nadzorcze i sankcje administracyjne, o których mowa w oddziale 5 (czyli w oddziale zatytułowanym „Środki nadzorcze i sankcje administracyjne”) KNF nakłada w drodze decyzji. Chodzi tu o decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.
Na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, przepisy k.p.a. stosuje się do postępowania KNF oraz postępowania przed KNF dotyczącego wydania decyzji odnoszącej się do środków nadzorczych (w tym sankcji administracyjnych).